2011和2012地方新增债务约为10万亿，卖地收入增速远落后于债务增速
我国《预算法》第28条规定“禁止地方财政出现赤字和地方政府举债”，政府部门实行的又是预算会计制度而非财务会计制度，所以除小部分通过中央政府代发的地方债以外，绝大部分地方债务都是所谓的表外隐性债务，目前没有也不可能有准确统计或审计数据。
国家审计署公布的地方债只有2010年底以前的数据，10.7万亿元。今年5月20日，国家审计署副审计长董大胜说，目前地方各级政府总债务规模在15万亿至18万亿元。财政部原部长项怀诚曾在博鳌论坛上表示，中国政府债务规模约有30万亿元，其中地方政府债务估计应超过20万亿元。按这个估计，地方债务从10.7万亿增加至20多万亿，2011-2012两年时间激增了近一倍，即两年新增债务约10万亿。
与此对应有两组数据，一是财政部公布的2011、2012两年地方财政收入，分别是5.25万亿、6.11万亿，合计11.36万亿；二是国土资源部公布的2011、2012两年地方政府卖地收入，分别是3.5万亿、2.69万亿，合计6.19万亿。
分析数据，有两个令人吃惊的结论，一是2011、2012两年时间内，新增地方债务接近这两年地方财政收入的总和；二是这两年的卖地收入约为财政收入的54约为地方债务的622013年上半年，国土资源部公布的地方政府财政收入是3.63万亿，国土部公布的卖地收入是1.7万亿，央行公布的1-5月社会融资规模是9.11万亿元，卖地收入和地方债务仍在急速膨胀。但很显然，卖地收入的增速远远落后于债务增长速度。
乐观学者认为，中国卖地经济还可维持20年，但20年后怎么办
当地方政府新增债务规模接近或超过其财政收入，当地方财政收入对卖地收入依赖度越来越高时，不难理解穆迪和惠誉为何在4月份相继下调了中国主权信用评级。
令人疑惑的一个问题就是，中国地方政府是否可以靠卖地偿还巨额的地方负债？
乐观的学者认为，中国的卖地经济和土地财政至少还可以维持20年。林毅夫就认为中国的投资拉动型经济增长模式（本质就是负债模式）至少可以保持20年。全国房地产经理人联盟副秘书长陈宝存还算了一个明细账，以证明楼市可以再繁荣20年，从而证明卖地经济和土地财政可以维持20年。他在微博中说，未来20年需建设住宅235.5亿平米（城镇现有存量房180亿平米，6亿人口。20年存量房拆迁大约90亿平米；按每年1300万人口进城计算，20年尚需进城2.6亿，人均30平米计算，新建78亿平米，共计168亿平米刚需住宅建设量。改善人群4.5亿，人均可达到45平，人均加15平米，67.5亿平米，20年住宅新增235.5亿平米）。
即便如此，我们可以再问一问，20年之后呢？
从当前的实际情况看，在楼市不出现大幅波动的情况下，房地产业的确是地方政府创收的主要来源，除了卖地收入，还有税收。但是，正如全国人大财经委员会关于城镇化的调研报告所指出那样，一些地方盲目追求城镇化速度和城镇化率，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成了很多“空城”、“鬼城”，不少大型项目面临着“晒太阳”的尴尬局面。这样的例子已经不少，温州、鄂尔多斯、神木等地情况就是明证。蔓延的苗头既已出现，还须用20年来证明一条不归路吗？
除了卖地，借新还旧偿还债务也是一条不归路
审计暑6月份公布的数据已显示，已经审计的14个省会城市本级政府负有偿还责任的逾期债务已达181.70亿元，其中两个省会城市本级逾期债务率超过10最高的为16.36地方政府债务余额中，有55诺以土地收入偿还，但这些地方2012年需还本付息额已达其可支配土地收入的1.25倍。他们为什么逾期而不能偿还债务？因为这样他们靠房地产赚取暴利的如意算盘就会落空，尤其是在不考虑本地实际情况搞“城市经营”，为城镇化而城镇化，为建设而建设的的情况下。
当然，地方政府偿还债务，除了卖地，还可以借新还旧。地方举债有很大一部分是用于各类公共服务和基础设施建设。以高速公路为例计算一下投资效益：一条高速公路造价约为1亿元/公里，按照2013银行一年期贷款利率6计算，即使不考虑公里养护费用，只付利息，每天每公里的通行费收入也要在1.65万元以上。然而，能实现这一收入的，寥寥无几。全国大部分高速公路都是在亏损经营，与此类似的还有省级、县级公路。怎么还债？
审计暑6月份公布的数据显示，公路等行业债务大量靠借新还旧，已审计的6个省和1个省会城市本级二级公路债务借新还旧率平均为67借新还旧当然也是一条不归路，但地方政府之所以敢于这样玩，主要还是因为地方政府是国家的地方政府，从银行借的钱也是国家的钱，多年来形成的地方“债多就不能倒”和“玩太大就不能垮”的习惯有关，反正都是国家的钱和国家的路，玩不下去，中央不可能坐视不救。
地方政府通过“非税收入”偿还债务不可取
问题是中央怎么救？审计署6月10日发布的审计报告告诉我们，截至2012年底36个地方政府本级政府性债务余额中，银行贷款占比高达78.07这很明了。有一个老办法是，中央政府出面担责，免掉大部分巨额地方债，将其变成银行不良资产，然后包装增发上市，继续由百姓埋单；或者通过增发货币稀释债务，同样由百姓埋单。但这不是小数目，20多万亿，加上中央债务，占了GDP的一半还多，这老办法恐怕也行不通了，既因为今天的百姓已经明白许多经济学常识，更因为股市和当前中国经济都承受不起这巨额负担。毫不客气地说，巨额债务转移到股市，就是压垮股市的最后一根稻草；转嫁给百姓，就是压垮中国经济的最后一根稻草。
近两年，地方政府通过所谓“非税收入”来偿还债务的能力有所提升。所谓非税收入就是乱集资、乱收费、乱罚款等一些非常规手段创造的收入。80年代末90年初，地方政府搞非税创收曾经达到几近疯狂的程度，农民种田甚至曾经有多达上百种行政杂费。如今的非税创收也开始花样翻新，最严重的是交通罚款陷阱遍地都是。虽然非税创收能暂缓财政压力，但这种以牺牲民心为代价的创收，更不可能长久。
能想的办法也就这些，巨额地方债务到底能怎么还，又该怎么还，目前似乎没解。一些学者或倡议税制改革，或倡议政府会计制度改革，或倡议地方债管理立法，或倡议放开地方债的中央管制。总之，出发点就两个极端，即对地方债的发行和控制，要么干脆放开使之透明化，要么严厉管控不准地方随意举债，目的就是为了中央对地方债能做到既了解真相，又能有效监管。
《预算法》禁止地方政府举债，但几乎所有地方政府都在违法举债
一个残酷的现实是，一方面《预算法》禁止地方政府出现赤字和举债，一方面几乎所有的地方政府，省、地、县、乡各级，都在违法举债甚或非法出现赤字。这种违法行为严重到什么程度？中央政府近年代发的地方债最大规模也没有超过4千亿（2010年1850亿、2011年2000亿、2012年2500亿、2013年3500亿），实际地方债居然会达到20多万亿，两年之内居然能新增10万亿！地方政府这种藐视法律的行为背后，有太多急需思考和研究的东西。
是什么神奇的力量促使地方政府藐视中央法令肆意作为？这恐怕不是一个GDP政绩考核模式或一个“发展就是硬道理”所能解释得了的，也不是一个分税制就能推脱干净的。疯狂举债背后，还有疯狂强拆；疯狂强拆背后，还有疯狂维稳；疯狂维稳背后，还有疯狂地罔顾民生。这一切，最根本之处在于，发展是为了什么，又为了谁发展的问题。
一个常识是，只有大规模投资搞建设，地方政府才有可能支配大把的钱，有了大把的钱可以支配，才可能有机会腐败。
另一个常识是，当法律成为一纸空文，任何体制内的改革都难以奏效。
肖仲华（武汉理工大学副教授，经济学博士，博士后）
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