编者注：

　　新华网近日发文称，国家对各省市不再搞全国范围内的信访排名、通报，有关部门确立了“把矛盾化解在当地”的新思路。而15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“改革信访工作制度”，备受诟病的信访制度再次引起广泛关注。

　　信访制度始于1951年6月，政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，其本意是昭示执政党的亲民属性，并试图以这种非常规、非制度化的渠道，在提供社会救济的同时，将社会矛盾解决于萌芽状态中。

　　但自2005年实施信访排名、通报制度以来，因与地方党政领导升迁直接挂钩，给地方政府造成了巨大信访压力，以致于各地信访部门不惜采取各种手段截访、息访，甚至雇佣“黑保安”，设置“黑监狱”……

　　事实上，其游移于法律体系之外，无所约束而具备相当随意性的结果裁定，注定将走向制度设计者愿望的反面。

　　文 | 毛剑杰叶毓蔚

　　耻讼：古代信访制度的思想源流

　　1951年开始的当代信访制度，秉承了中国自古以来就有的“耻讼”、“无讼”思维，古代中国人并不把诉讼当作解决问题的最佳手段，甚至尽可能地避免诉讼发生、以上公堂为耻。换言之，人们希望任何问题都能在进入法律程序之前就解决问题。

　　这一思维模式，其实是中国古老大同理想之一端：无讼、通过调解便可解决任何问题，甚至到最后连调解都不需要，因为人人平等、世界大同，已不存在任何争端和纠纷。

　　由此发端，中国有了源远流长的信访机制：传说尧舜时期就有“进善旌、诽谤木、敢谏之鼓”，《周礼》上更是有了“肺石听辞”、“路鼓之制”的确切记载。

　　所谓肺石听辞，即百姓有冤，可立于“肺石”之上，向周朝主管司法的大司寇申诉。“肺石”是红色的石头，“立于肺石”表示控告者“赤心不妄告也”。这就是后代“叩阍”制度的理论依据和榜样。汉代已有击鼓鸣冤的事例，更往后，唐的匦院，宋的登闻鼓检院，明代的六科、通政司，都是专门接受“叩阍”案的机构。

　　明太祖朱元璋对此极为重视，于洪武元年（1368年）“置登闻鼓于午门外”，每天有一位监察御史值班，规定民间冤屈在地方无法申诉的，可以敲击登闻鼓，然后监察御史立即报告。

　　朱元璋还规定“诬告者死”，同时地方官员若是敢阻挡民众进京敲击登闻鼓喊冤，则“家族诛”。他甚至明文规定，允许百姓为了“尽除民间祸患”成百上千集体进京上访、“赴京面奏”。

　　信访标显“德政”，仿佛给臣民开启了一条可以“直达青天之上”的梯道，因此它在中国从古至今一直存在。

　　“德政”背后的两难

　　但它毕竟存在于国家常设制度之外、在法律之外，当它成为人们申诉冤屈的常用手段时，便会使得国家体系运转成本激增，甚至泥沙俱下真伪难辨，使之偏离其伸冤的基本功能，这正是信访制度的固有结构性缺陷之一。

　　清嘉庆年间，皇帝决心重振朝政，命令受理所有京控（即上京告御状），结果上诉潮水般涌来。面对诸多上控案件，嘉庆皇帝亦不免感慨道：“小民健讼刁风，固不可长，若一概禁遏，使民隐不能上达，亦恐覆盆之冤无自而伸。”

　　为此，他们设置了严格的逐级告状制度。在隋代，各类诉讼案件必须经县、郡、州、中央省部逐级上告，越过一级就算“越诉”；只有走完上述程序后，或者官员都不受理时，才可以敲登闻鼓向皇帝直诉。

　　唐代法律则规定：越诉就是犯罪，要笞四十；官员受理越诉，一样是犯罪。还有一种直诉方式，叫“邀车驾”，俗称拦驾告状。唐代把这视为普通的“越诉”，即便冲入皇帝仪仗也只是杖六十。但明朝法律规定：告状者冲入皇帝仪仗，就可判绞刑。

　　事实上，随着京控者越来越多，明清两朝应对京控的措施也越来越严厉。

　　明朝晚期每一朝皇帝都会出台严控京控的新政策。比如嘉靖朝规定：告状者“于登闻鼓下及长安左右门等处自刎自缢，撒泼喧呼者，拿送法司，追究教唆主使之人，从重问拟。”

　　清代大体沿袭了这一严控思维。《大清律例》就明确规定：“军民人等，遇有冤抑之事，应先赴州县衙门具控。如审断不公，再赴该管上司吴明；若再有屈抑，方准来京呈诉。如未经在本籍地及该上司先行具控，或现在审办未经结案，遽行来京控告者，交刑部讯明，先治以越诉之罪。”

　　而即便达到了上京控告的条件，“京控者”也只可敲设于都察院和步军统领衙门之外的“鸣冤鼓”，但不允许“邀车驾直诉”。咸丰元年，皇帝从西陵回京，有当地妇女希望减免粮租就拦驾呈诉，因为兵丁拦阻引发冲突，妇女们拿石头掷打兵丁。此事为首者张伊氏，以“妇女犯殴差哄堂罪”，发配边驻防地为奴。

　　击鼓鸣冤

　　如此以来，最后只剩下少数“合法京控”被都察院受理，官员会将情节较严重向案件皇帝具奏；情节较轻的，则受理之后再转回各省总督、巡抚办理。都察院和步军统领衙门每年两次，催告各省逾期未结的案子，并向皇帝汇报。

　　告御状者胜算很小

　　上访者胜算很小，因为他们挑战了整个官僚体系，所以官员们、包括京控案件的承办官员，对之都有一种与生俱来的厌恶：审案时，他们总要千方百计找出当事人“无理取闹”的证据，和隐藏其后教唆他们的“讼棍”，一旦“所告不实”，告状者就要受到律法惩处。

　　但皇帝拒绝禁止京控，一来可以凸显皇帝和朝廷的权威，二来多少对地方官有一些警戒作用，三来也给小民百姓留一线希望，使他们不致铤而走险。

　　其实，连这警戒作用也都极其有限，官员贪腐依旧，至多隐蔽一些；而小民受到偶发的京控胜诉案鼓励，也更多地走上京控之路，这又迫使皇帝严格控制京控胜诉率。最具讽刺意味的是，一些官员失势后遭遇不公，也走上原先被他们百般压制的“京控”之路——常常是别无选择的选择。

　　而京控的结局，大多是回到原。如清代乾嘉之际，对于京控案件的审理，主审者身份先由中央转向地方，再由地方督抚转向属员道府。层层“下放”后，等于是转了一个大圈又绕回了原点。这与今天信访局的信访处理方式如出一辙。既然“天下乌鸦一般黑”，又何必费时费力，甚至付出生命代价去京控呢？

　　下属地方官员一般都无视20天内遣送证人的期限，他们常常是先遣送一些无关的或不重要的证人，造成省里无法审理发回的京控案。

　　并且，京控违背了儒家“下不犯上、贱不犯贵”的逻辑，在此历史语境下，京控者往往得不到实质性的同情。而一旦对君王权力或权威有所损害，则任何冤屈都可能会被当权者的政治考量抹杀。

　　清代告御状者一般都被当作“刁民”，受到折磨。康乾雍三朝，任何到北京告御状者一律先收入刑部监狱。乾隆皇帝甚至发狠话：“州县乃民之父母，以子民而讦其父母，此等刁风断不可长！”他对待上访者的办法是，告的是谁，就把当事人交给谁来处理，这些人的结局可想而知。

　　官绅勾结公然“截访”

　　来自官方明面上的打压之外，古代地方官员也会想尽办法“截访”：被控告的地方豪绅在路上抢走京控者的盘缠，阻止其京控，他们显然与地方官员有勾结。有的干脆就是地方官员公然派差人截拿“上访者”。

　　如清末的东南漕运系统中，地方官员甚至养着打手“专殴控漕之人”，使得“东南办漕之民，控告无门”，直到激起民变。漕粮，也即水运京都之粮，漕粮起于两汉，明清成为定制，清王朝规定，赋税除地丁(土地、人口税)外,还从江苏、浙江、安徽、湖南、湖北、河南、山东、奉天等省额外征收粮食，因为征收额度过重，导致有漕各省上访不断，如“江苏讼案，大半在漕”。

　　在湖南醴陵，著名的匡光文控漕案，从嘉庆二十五年（1820年）起一直持续到道光三年（1824年），前后牵连30多名无辜百姓，在官府的监禁讯问过程中，被折磨而屈死者多达27人，先后审讯此案或与之有关联的官吏，则有三任醴陵知县，一任长沙知府，一任湖南臬司，一任湖南藩司，两任湖南巡抚，两任湖广总督，惊动了京师的都察御史、刑部尚书、九门提督。

　　最后，尽管道光帝“诏新任湖广总督李鸿宾”亲审，认定了匡光文有冤，但藩司钱臻十分不满，竞乘还未离任之前，“忿而挟臬行刑”，将光文提前绞死。

　　“截访”甚至有时是全国一盘棋，又如1836年四川陈某打算京控，到达北京附近的涿州时，因为东西被窃而告官，当地查验现场时搜到状纸一张。州官直接通知直隶总督琦善，并将陈某解回四川原籍，不令京控。

　　如此运作的信访制度，到晚清其作用便越来越小、效率越来越小，一件京控案件，往往少则需要三年两年，多则需要十几年二十年方可审结。到光绪年间，更是关于“近年各省京控，从未见一案平反”，至于“州县承审京控上控各案，往往逾期不结”的记载，则是习以为常了。

　　作者毛剑杰系文史作家、原《看历史》杂志资深记者

　　本文来源：网易博客

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