看到几个关于救灾的问题，比如

与美国军队相比较，解放军参与抢险救灾的速度和效果如何？

为了不跑题，还是写在这里吧。

Katrina 飓风算是美国近几十年来比较失败的救灾工作了。事实上，当你需要出动许多州大规模的国民自卫队来救灾时，这个救灾工作就是失败的了。对，正式点说，是失败，娱乐点说，就是笑话。

一般救灾嘛，看几个方面。通信，电力系统，和交通。总体上说美国有基础设施老化的情况，但还说得过去。考验都是在这些关键设施被全面催毁的大灾。Katrina 就算一个。

应该说，在电力系统和交通上，救灾还是给力的。交通很重要，而新奥尔良呢，是个大港，遇到这种大洪水，陆路没了，还有水路和空中，加上美国军方的能力，是没问题的。

大问题，至少相比起来，是通信上。这个在美国尤其突显。没有好的通信，就无法了解受灾状况，也就无法有效的实施救灾。而美国是联邦制，各级政府，各个部门之间相对独立，在此时的沟通尤为重要。

但结果呢？

飓风把当地 40 个提供 911 救助的电话中心冲毁，就算你有带电的手机座机，你还是打不出求救的电话。据估计，有超过 2000 万次电话因此未能接通。同时，8 成的电台，7 成的电视台，全成了哑巴。受灾民众也就很难收到政府的援救信息。

平民百姓嘛，只能干着急。政府呢？

新奥尔良市长，有两天被困在一个旅馆里，打不出电话。州长差不多，也有两天打不了电话，只能通过别人传话。

那军队呢？

国民自卫队事后有个总结，上来就猛批通信联络，说因为无法了解到具体的灾情，沟通少，造成行动非常被动。军队内部联络混乱，居然出现了把两支部队派驻到同一街区的低级错误。

救灾时搭造的第一套临时无线通信系统，居然是在孟菲斯联邦快递的一个技工，用联邦快递坏了的天线加上一些零配件，发电机，临时打出来，一路跑到新奥尔良，让国民自卫队用直升机帮他安装到大楼上的。像不像好莱坞电影里的情节？

有人提到救灾失败是因为行动迟缓，并认为这是各级政府相互扯皮的结果。其实这个很大程度上是马后炮。出了这样的灾，傻子都知道是挣政治资本的时候。

诚然，美国是联邦制，地方和联邦政府各干各的，军队不好随便动。正规的程序一般是这样的。联邦政府一级负责救灾的，是 FEMA（聯邦緊急事務管理署，Federal Emergency Management Agency）。FEMA 不大，只有 2000 来人，不可能单独救灾。它其实就是一个高效的协调各种官方和民间救案力量的政府组织。如果地方感觉不行了，向 FEMA 反映，FEMA 向总统反映，出动军队。但话是这么说，其实自克林顿政府起，FEMA 已经可以不需征求地方政府意见，直接发动联邦级的强制救灾。而在 Katrina 飓风时，最后其实是军队等不及了，在没有下令时，就开始行动了。

整个环节，慢在了从地方向 FEMA 和总统汇报，FEMA 又向总统汇报，和布什的反应这样的环节上。FEMA 作为核心环节，被骂成了屎。

话该！

FEMA 的头，叫 Michael Brown。这个人在 2001 年加入 FEMA，2003 年当上负责人之前是干什么呢？他是「国际阿拉伯马协会」的裁判和负责人。对，国际阿拉伯马协会，International Arabian Horse Association，而且在那里不是一年两年，是12年。

就是这样一个跟救灾一点关系没有的人，当上了美国联邦政府救灾工作的总负责人。然后，运气极好的，遇到了这样一个多少年未遇的大飓风，完全没有意识到问题的严重性，一直等到不可收拾了才去求救。

这不是笑话是啥？

但是，我说这个 Brown 也是个背黑锅的。很简单，是谁把任命他的？Bush 啊。

Bush 为什么会这样？其实就是不重视。原因找来找去，就是一个，911。

911 帮 Bush 找到了自我。其后没几天，Bush 就利用这个事带来的冲击，建立了国土安全部。而 FEMA 也被收编入了这个国土安全部。

对于 FEMA 来说，这其实就是降级。本来是个独立的机构，向 Bush 单独汇报的，现在隶属于一个部了，就隔了一层。本来 FEMA 的头，也是 Bush 的竞选干将 Joe Allbaugh，在 2000 年竞选获胜后要了这个职位，可见其职位还是很有份量的。而以他和 Bush 的关系，FEMA 也不可能被冷落。

现在国土安全部一出，这个头衔就鸡肋了，于是 Allbaugh 就走了。而 Bush 对此不重视，从里面找了 Brown 来，可以他心思都在国土安全部上。

国土安全部是个新部，很多钱还不到位。Bush 就直接把 FEMA 的经费拿来用。2003-2004 年 FEMA 的钱里有 1.7 亿被挪用。之后，国土安全部的心思，就一头扎在了反恐上。2005 年，国土安全部向地方给出了 23 亿美元的无条件支持，而在救灾上，只有 1.8 亿，还要求地方政府匹配。

结 果就是 FEMA 用于紧急救灾的机动紧急反应与支持部门被裁 1/3，很多老兵心灰意冷离开。到 Katrina 时，8 名负责官员里，只有两名有救灾经验，还没有参与 Katrina 救灾，其他都是新调任的。FEMA 很多人在奔赴救灾现场时，是在读基本的救灾教程的新丁。

但这还不是全部。

2004 年，美国也遭遇数个飓风的连续攻击。但是，那是选年，Bush 在Charley 飓风登陆后第二天就飞赴竞选重地佛罗里达，亲自救灾，早早宣布 20 亿美元的支持。

相比起来，Katrina 飓风来临，Bush 在登陆两天前宣布州一级紧急状态，登陆两天后宣布联邦一级紧急状态，但他除了这些反应，其实缺少实质性行动，这也是各方互相指责的原因。比如，替罪羊 Brown 就事后报怨说，他没有直接向 Bush 汇报的能力，Bush 也不想听他的。

既使是 Bush 把精力都放在反恐上，现在看起来，他还是不及格。

因为 911 暴露的一大问题，恰恰就是通信问题。各部门之间缺乏联络，让相关部门无法在第一时间获得一个全面准确的信息，谣言满天飞。最常见的拿来说的例子，就是纽约两大部，消防队和警察，内部通信系统相互独立，完全没有任何的互通机制，双方自然也无法协同工作。

而到 2011 年，美国 80% 的城市救灾部门的通信系统仍然无法和联邦机构互通，60% 无法和州一级紧急救灾机构互通。

现在回来说出了什么问题。

FEMA 的名字，是紧急事务管理，所以救灾并不是简单的救（rescue）。FEMA 的救灾工作，实际分成四部分：

首先是 mitigation，就是防患于未然。通过预防，把灾害的损失减少。比如，在地震带，房子要按足够的防震等级来建，在飓风和洪水泛滥的地区，堤岸建设就要常抓。类似的还有在平时提高普通人的生存自救能力。这个需要从联邦到地方，积极协调，共同使力。

我估计在美国待过的朋友，大多有过防火演习的经历。很多单位都会定期的走这个过场，虽说是走过场，但至少大家都知道，紧急通道在哪里了，电梯不能走了，见识了火警都是什么样子。就连我儿子上的幼儿园里，也会每两个月来一次，到时候小婴儿被推到旁边的停车场，大孩子跟老师走去对面的教堂。大约如此。

比如 1993 年中部大洪水后，FEMA 决定让联邦政府把洪水区的大量房屋买下，把这些地方清出来，结果在 1995 年大洪水再来时，就没有了救灾的需要，就是 FEMA 最高效防灾的典型例子。

而在新奥尔良地区，既使缺钱，FEMA 还是在头一年做过一个相当程度的飓风灾害的内部模似。只能说，这还不够。

比 如，从 1936 年的《洪水防治法》（Flood Control Act）开始，美国国防部的美国陆军工兵队（United States Army Corps of Engineers）就接手了各种洪水的防治问题。但是，Bush 任下，裁减了给工兵队的经费，新奥尔良应对飓风的东堤，37年来第一次没有进行修缮。这算是预防没做好。

FEMA 的第二个工作，就是在灾难前的准备（preparedness）。

在 Katrina 把当地的通信系统摧毁后，其实当地的很多私人卫星电话系统还是工作的。但是，救灾机构事先没有安排好，为通信系统，尤其是 911，提供备用方案，就是失误。而很多私企早在飓风来之前就进行了相应的准备，像沃尔玛就运送了大量的发电机，干冰，水等资源到适合地点等待救灾。地方政府的准备没有到这个级别，也是失职。

第三个工作，才是救灾（response）。Katrina 的问题前面都说了。

第四个工作，是重建。这个里面政治就多了。主要就是分钱。比如 Katrina 后，FEMA 工作很乱，居然出现了发出去的支票超过当地居民的情况，可以也是失职。

其实整个 Katrina 飓风和 1992 年的 Andrew 飓风很像。1992 年时，FEMA 的思维，还是停留在 80 年代的冷战思维下，比如三里岛核泄露，古巴难民这样的，政策重心的失误，造成了对 Andrew 飓风的严重破坏。克林顿上台后，启用了自己在阿肯色时负责救灾的 James Witt，可以说是把 FEMA 的定位扶正了。

到了 911 后，Bush 把冷战思维又拿了回来，FEMA 又被冷落。但是出了 Katrina 飓风后，无人再敢大意（联邦政府光保险就花了 200 亿，超出国会原来上限 10 多倍）。Brown 辞职，新任的是在佛罗里达州担任多年紧急事务管理的 William Fugate，FEMA 才算回到正轨。最近的 Hurricane Sandy 可见一斑，FEMA 的事先准备，反应速度，和发放救济的速度，都让民众满意。

这年代，以中国美国的实力，真得没有天灾，只有人祸。