今日话题第3321期:为何光退1亿“份子钱”还不够

1亿“份子钱”说的是杭州出租车改革。今年9月，杭州市公布了一整套出租车改革方案（征求意见稿），亮点非常多。最广为报道的是今年1月1日起，杭州市出租汽车行业停止收取经营权有偿使用金，实行经营权无偿使用。也就是说，今年收过的钱要退了。据前期初步统计，杭州将一次性退还2600余辆出租汽车近1亿元的有偿使用金。退钱显示出强大的决心与诚意。传统出租车行业受到巨大的冲击以来，各地都出了不少新政，而杭州是最被激赏的一个。然而，也许还不够。…[详细]

杭州的出租车改革方案广受赞许

退还1亿“份子钱”，诚意足够，却仍有遗憾

取消有偿使用金、对经营权进行确权……最大的亮点在于动了既得利益者的奶酪

本来，和全国各地的出租车行业一样，杭州出租车也有许多陈疾。消费者不满意、司机不满意，政府管理部门也不满意，一些看起来力度很大、噱头十足的专项治理活动，最后也不了了之。可随着科技带来的颠覆性改变，传统出租车这块动不了的“骨头”这次变成了能切的“牛排”，杭州市交通管理部门出手了。

杭州曾经想过很多办法来改善出租车服务，包括同行督查同行，可是动不了利益阶层只能收效甚微（图/杭州网）

取消经营权有偿使用金，意味着政府的“份子钱”不收了。退还1亿元“份子钱”是决心的表现。不过更值得赞赏的是明晰经营权。出租车行业之所以难改，是因为多方利益纠结，在没有竞争者的封闭市场里，“特许经营权”美味十足，杭州的出租车牌照曾经被炒到七八十万一个。处于利益链最末端的司机每月要交的各种“份子钱”（政府的有偿使用金只占到其中一小部分）加起来有八千左右。经营权五花八门，除了公司经营而外，还有买断、半买断、挂靠等等。利益阶层一多了，动起来也难办。而杭州这次改革，准备确权——将按照实际出资原则，在年底前把4000多辆“问题车辆”的经营权和车辆产权变更登记为实际出资人。意味着个人也可以获得出租车的经营权了，产权明晰，混乱减少。此外，杭州这次的改革方案里也提到退出机制，还是和服务质量挂钩的。不管公司还是个人，都不能只管赚钱而不管服务。

这是迈向市场化非常坚实的一步。这样清楚的改革方向，比起一些仅仅是减少有偿使用金的城市要强很多，比起那些用抬高起步价来安抚司机的城市更是高明太多。

然而，当上海的专车改革一出，当地媒体却依然觉得杭州改得还不够，被抢了一步

以传统出租车改革而论，杭州可谓其中翘楚。一片赞誉之中，也有人觉得遗憾。这个遗憾在于，杭州仅出了出租车改革方案，而没有触碰专车。据报道，杭州专车的数量大概在出租车的10倍左右。所以不管是出租车行业、专车行业还是普通民众，对此都非常关注。

这一次，上海走到了前面。10月8日，上海市交通委主任孙建平透露，上海交通委已经制定了上海市约租车试点方案。该方案有两个极大的亮点：一是放权给平台，试点方案将车辆和司机的审核机制都下放到了专车平台，要求车辆需要通过平台审查后获取道路运输证，司机也需要通过平台审查后获取从业资格上岗证，总结起来——政府监管平台，而平台监管司机；二是私家车也可以接入，只要车辆符合营运条件，能够保证乘客的安全。

上海的专车改革有很多创新

上海方案一出，浙江本地媒体“中国蓝新闻客户端”发表了一篇题为《杭州网络约租车改革如何“二鸣惊人”？》的评论。文章写道：“杭州作为全国出租车改革试点城市，对专车改革的讨论也是由来已久，最后被上海‘不声不响’地抢先一步，难免有点可惜。”

遗憾的原因在过于观望，不敢妄动

给出了一鸣惊人的传统出租车改革方案的杭州，对专车也早有准备

北京青年报在9月17日采访了杭州市运管局出租车管理处处长肖敏。摘录一段原文：

“北青报：也就是说‘专车’的改革方案也已经做好了？这次发布的方案只是总体方案的一部分？

肖敏：‘专车’改革草案也已经做好了。但我们现在只先发布传统出租车改革这一部分，因为现在网络约租车和私家车合成平台这是一个全国性的事情，中央在顶层设计。中央现在已经紧锣密鼓在进行这个制度设计，杭州的步骤就是先行改革传统出租车这一块，为下一步做好准备，一旦中央推出我们就及时跟进。”

杭州曾发生过出租车与专车冲突，地方管理部门很早便在思考专车管理问题（图片来自网络）

这也是许多地方的普遍现象，不敢轻易冒尖

无疑，杭州有自己的专车改革方案，而且根据出租车改革方案的设计与力度，也许专车方案有很多亮点，未必比上海差。只是不敢贸然发布。

事实上，即使是上海创新的专车方案也是留了变动的口子的。据澎湃新闻报道，上海交通委的负责人明确表示，一旦交通部正式出台相关管理办法，上海就根据交通部的要求进行落地执行，对已有试点方案进行调整。

这是一种典型的观望态度。很多地方行政部门在制定一项措施时，如果有中央性的文件支持，便会大胆去做，若是没有，则会再三思考，安全第一，因为“吃螃蟹”是有试错风险的。如浙江大学公共管理学院院长郁建兴教授在财新网的采访中所言：“很多县市主要领导都把‘安全’作为当前的首要考虑因素。”

其实，地方踊跃创新不仅在行政法上完全没有问题，也很受鼓励

传统来讲，出租车管理的事权属于地方，而专车也可以遵循这样的沿革

尽管都有出租车经营权准入制度，不过每个地方的具体政策、情况是不同的。根据我国的《行政许可法》，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，换句话说，出租车的经营应该获得行政许可。那么，到底应该是由全国性的法规还是地方法规来规制呢？答案是都可以。

这时候就得来看看传统了。根据国家行政学院行政法学研究中心副主任、法学教研部副教授王静的论文《出租汽车平台公司的中国法律难题》，“尚没有法律和行政法规对出租汽车设定行政许可，中央层面对出租汽车经营许可的规定是交通运输部的部门规章。”相反，“截至2015年7月1日，北大法宝数据库检索显示，118部地方性法规对出租汽车经营管理做了规定，包括21个省、自治区、直辖市，94个地级市和3个经济特区，还有大约不到40个市以地方政府规章的形式规定了出租汽车经营管理。”总之，可以得出这样的结论：传统上，出租车经营的行政许可属于地方政府的事权，这也和其它许多国家和地区是一样的，因为每个城市的交通情况是不同的，因地制宜地调整更好。

从《行政许可法》来看，中央和地方法规都可以规制出租车的经营

说完出租车，再来谈专车（在正式的说法里，应该称之为“网络预约出租车”）的问题。专车到底应不应该算作出租车来进行行政规制呢？又应该由中央还是地方来进行呢？这又有争议了，毕竟专车已经超越了传统意义上的出租车，除了交通服务（载人去目的地）而外，平台更倚重提供的是“信息服务”，把需求与资源及时配给起来。一些法律界人士对此有疑问，认为交通部的“专车新规”管宽了，是新增了行政许可，有违简政放权。所以前不久交通部还专门出来回应行政法方面的正当性问题。抛开这些争论，实际上，就算专车属于出租车，按照出租车的行政许可传统，由地方政府来进行规制也是完全没有问题的。而交通部的意见稿也有这样的条文，“地方性法规、政府规章对网络预约出租汽车经营违法行为需要承担的法律责任与本规定有不同规定的，从其规定。”

对于新事物，地方创新探索是非常被鼓励的

谈完了行政法层面的问题，再来说说实践。实际上，专车的出现搅动的可不光是中国市场，全世界的出租车行业都受到了冲击，一起过冬。甚至因为中国人多，私家车比例少，手机通信网络发达，中国专车不仅没有落后于世界，还是全球领先。也就是说，不光没有成熟可以借鉴的规制经验，甚至我们的好经验还可能被别人借鉴去。

专车管理没有太多经验，图为德国出租司机抗议当地的专车

因此，既然在行政法层面，由地方法规来规制没有任何问题，那么，各地创新实践，再形成好的经验进行顶层制度设计，是一个很好的路径。并且，中央也是非常鼓励各地创新冒尖乃至容忍试错的。根据新华网报道，10月13日，中央全面深化改革领导小组召开第十七次会议，习近平在会议上明确强调，中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法，坚持问题导向，着力解决好改革方案同实际相结合的问题、利益调整中的阻力问题、推动改革落实的责任担当问题，把改革落准落细落实，使改革更加精准地对接发展所需、基层所盼、民心所向，更好造福群众。

总之，在出租车的老顽疾上，地方下定决心创新改革很好，可是在专车这样的新事物上，也应该敢于冒尖，不然就很遗憾了。