· (记者 包拓业 报道) 5月31日，省高级人民法院召开新闻发布会，发布2018年全省法院行政审判“白皮书”，并通报5起行政机关败诉典型案例。
案例一：负有履责义务的主体，应主动担责并有所作为
【基本案情】白某系民和县马场垣乡金星村村民，其在金星村十七社的承包土地于2013年4月被民和县人民政府征收。民和县国土、住建及林业部门分别对土地、房屋及附着物丈量登记，由民和工业园管委会汇总审核，确认被征收人的补偿数额，最终由民和县国土局依据审核结果向被征收人拨付补偿款。因金星村十七社21户村民对登记在白某名下的地上附着物及土地补偿费共计1067181元提出异议并诉至法院后，法院判决确认白某被征收土地的土地补偿费为金星村集体所有。该笔款项在民和县国土局帐户上一直未予发放。后白某提起行政诉讼，要求民和县政府、民和县国土局和民和工业园管委会为其发放征地补偿款1067181元。
一审法院认为，案涉土地上的附着物及青苗补偿费92056元应归白某所有，而其中的土地补偿费已被生效的(2015)东民一终字第239号民事判决所羁束，故白某对于土地补偿费的分配请求应通过其他途径解决。遂判令民和县政府、民和县国土局和民和工业园管委会支付白某地上附着物及青苗费92056元。
二审法院认为，履行法定职责之诉应围绕被告是否负有履行该项义务的法定职责，是否存在原告所主张的拒绝或者拖延履行的情形及不履行法定职责有无正当理由等要件进行审查。民和县政府、民和县国土局和民和工业园管委会是否具有支付征地补偿款的法定职责，应根据其在征地活动中的职责分工及土地征收的相关法律规定进行判断。涉案征地活动中，民和县国土局与民和工业园管委会各自的角色分工和职责承担较为模糊，一审法院在对哪个部门负责征地补偿款的分配和发放这一问题未厘清的情况下，径行判决由三被告共同支付白某地上附着物及青苗补偿款，属认定事实不清。
【存在问题】本案系履行法定职责之诉。一般而言，土地征收多由政府主导，国土部门具体实施。本案中，民和县国土局与民和工业园管委会就谁承担补偿款发放职责态度含糊。虽然此前相关生效判决确认了民和工业园管委会的发放职责，但在本案诉讼中，民和县政府和民和工业园管委会却否认其具有发放补偿款职责，并指出民和县国土局系履职主体。而民和县国土局则以白某系重复诉讼、白某与村集体有争议为由进行辩解。通过该案发现，民和县国土局、民和工业园管委会对其在征地活动中的职能认识模糊、相互推诿且工作懈怠，导致人民法院对谁负有补偿款发放职责认定不明，争议不能实质化解。政府的行政效率和法院的司法效率不高，降低了在人民群众中的威信。假使相关职能部门坚持依法行政，主动认领其职责并积极作为，因行政行为引发的诸多问题必然能够及时有效的解决，百姓的合法权益也能得到应有的保护。
案例二：行政机关实施行政强制措施需遵循法定程序
【基本案情】2008年3月31日，城北区大堡子镇吴仲村村委会与某预制厂签订《土地租赁协议》，将该村11亩集体土地租赁给某预制厂使用。2012年10月4日，某预制厂与某建筑节能材料厂签订《租赁合同》，将其厂区内的闲置土地租赁给某建筑节能材料厂使用。某建筑节能材料厂在承租土地上修建厂房从事保温材料加工。2015年3月至2017年7月，城北区环保局等部门多次对某建筑节能材料厂进行检查，责令其停产整改、拆除设备并作出了相应的处罚决定。2017年8月，中共西宁市城北区委办公室、城北区政府办公室发出第9号《督办通知》,将大堡子镇吴仲村保温材料厂环境污染问题列入重点整治对象，确定责任单位为大堡子镇政府。大堡子镇政府接到通知后告知了第三人某预制厂,某预制厂雇佣陈某拆除了院内全部厂房。大堡子镇政府向城北区委办公室提交大镇党发〔2017〕84号《关于第9号督办通知重点整治任务办理的报告》，载明办理结果为保温材料厂厂房拆除、清理工作于8月22日完成；现场检查沟渠内未发现存在污水堵塞沟渠现象。
【存在问题】《中华人民共和国城乡规划法》对于城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，赋予了建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，行政机关作出行政行为时应履行相应的法定程序。本案中，某建筑节能材料厂在提起诉讼时提交照片及视频资料显示其厂房内设备被埋压在厂房倒塌的建筑材料中，大堡子镇政府并未提交证据证明其在强制拆除厂房前，依法履行法定程序，亦未提交证据证明在强制拆除厂房时对厂房内财物进行登记造册并妥善保管。因此，大堡子镇政府强制拆除某建筑节能材料厂厂房行为及损坏厂房内财物的行为违法。
案例三：征收产权不明房屋，应严格依照征收补偿方案执行
【基本案情】某油漆厂于1998年依法取得国有划拨土地，办理了《国有土地使用权证》，在其划拨土地上自建住宅19套房屋及水房、厕所、围墙、大门等。2002年11月19日，油漆厂改制成立油漆公司。2013年城东区法院受理某油漆公司的破产申请，并指定西海律师事务所为破产管理人。2016年1月，某油漆厂家属院在被征收拆迁范围内。某油漆公司破产管理人于2016年3月致函城中区建设局，申请对原油漆厂家属院划拨土地上企业自建的房屋等附着物予以拆迁补偿，并附有证明材料。城中区政府作出《关于对原油漆厂住户征迁补偿的决定》，国有土地使用权上房屋(原油漆厂家属院)产权不明，经征拆工作组和片区内社区核实，原油漆厂家属楼19户住户均无产权证明相关资料，但该19户住户系原油漆厂职工或至今户籍属该家属楼，并一直居住在上述房屋内。城中区建设局与案涉房屋住户签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，至2017年8月，19户按协议已领取补偿款或产权置换方式被安置完毕，将房屋腾空交付给城中区建设局进行了拆除。破产管理人不服，诉至法院。经法院审理，判决确认城中区政府、城中区建设局拆除行政行为违法。
【存在问题】在国有土地上房屋征收行政行为中，确定被征收人是征收活动的主要环节。由于房屋产权的不确定性，补偿安置的主体也不确定。通常情况下，对于争议双方都无产权证明的，依据《中华人民共和国物权法》第一百四十二条“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外”的规定，建设用地的使用权人为房屋产权人。对于暂时无法考证产权合法所有人而房屋仍需征收的，可以将补偿款予以提存后先行征收，待产权争议解决后将补偿款发放合法产权所有人。本案中，《城中区房屋征收补偿方案》就产权争议或产权人下落不明的，规定了拆除前进行公证、证据保全、提存等程序。而城中区政府作出《城中区政府关于对原油漆厂住户征迁补偿的决定》，对于被征收房屋产权不明的，并未严格按照其制定的房屋征收补偿方案执行，仅依据19户居民在该房屋实际居住或其户籍在该房屋所在地的情况，就认定19户居民为被征收人并安置补偿，既不符合法律规定，也不符合房屋征收补偿方案规定的程序。
案例四：征地主体和实施主体应对征地中的强制行为承担责任
【基本案情】2015年6月，马某租赁了湟源县兔儿干村农民承包地17.15亩用于培育苗圃。2015年11月24日，湟源县政府作出《关于印发<扎麻隆至倒淌河公路(湟源段)征地拆迁工作实施方案>的通知》，同年11月30日，发布征地拆迁公告。马某租赁的土地在征收范围内。2016年6月5日，湟源县国土局、湟源县林业局等对马某的苗木进行了实地测量，马某未领取补偿款。湟源县政府、湟源县国土局遂对马某栽种的苗木强制清理。一审法院认为湟源县政府、湟源县国土局未依据《行政强制法》的规定履行必要的程序，鉴于被诉行政行为不具有可撤销性，故依法确认该强制清理行为违法。二审法院维持了一审判决。
【存在问题】县级以上人民政府代表国家行使征用土地的权力，征用过程中有权依法实施强制拆除或者清理行为，其他如建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除或者清理行为的权力。民事主体自行采取的强制清理行为，权利人可依法追究其侵权违法责任。县级以上人民政府若主张强制行为系案外人实施，应提供充分的证据，否则应推定市、县级人民政府为强制行为实施主体，并承担相应的责任。本案中，涉案苗圃被强制清理前，由湟源县政府发布征地拆迁公告，相关职能部门湟源县国土局负责实施。对于该征地范围内发生的地上附着物被清理等强制行为，在无证据证明系民事主体采取侵权行为的情况下，应推定该行为系土地征收部门和实施部门共同实施。湟源县政府虽辩驳苗圃系施工方清理，但并未提供证据予以证明，故其应当承担诉讼不利后果。
案例五：行政机关超越职权作出的决定应予撤销
【基本案情】2016年5月虫草采挖期间，多某在治多县立新乡叶青村担保12名外来人员采挖虫草，每人9000元，管理费共计108000元。叶青村村委会多次要求多某缴纳其担保的虫草管理费，但多某拒不缴纳。治多县立新乡政府以维护村民财产权益为由，向公安机关报案。8月26日，治多县公安局对多某作出行政拘留7日，并处300元罚款的行政处罚决定。多某不服，向法院提起诉讼。一审法院以行政处罚决定程序合法、适用法律正确为由，驳回其诉讼请求。多某不服，提起上诉。二审法院认为，治多县公安局作出的行政处罚决定适用法律错误，多某违反的是《治多县虫草采集管理办法》及当地的村规民约，其扰乱的是村社秩序而未违反《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，治多县公安局无权对多某作出行政处罚。同时，治多县公安局未向多某告知相关权利义务及救济途径、期限等，亦未在指定期间内将被拘留的情况告知其家属，执法程序违法。治多县公安局作出的行政处罚决定违法，应予撤销。
【存在问题】行政机关在作出行政行为时，应充分保障当事人的权利。然而在司法实践中，一些行政机关在作出行政行为时，不但不告知当事人相关权利义务，程序上也存在诸多问题。就本案而言，治多县公安局作出行政处罚决定时，既不告知多某相关权利义务和救济途径、期限，也未在指定期间内将当事人被拘留的情况告知其家属。同时作出行政处罚决定适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款中“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失应当由公安机关处理”的规定错误。本案中，多某没有按照《治多县虫草采集管理办法》及当地的村规民约上缴管理费，不属于公安机关治安管理职权范围，也不属于治安处罚法应予处罚的情形，治多县公安局对多某作出的行政处罚无法律依据，且超越职权。
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